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導 言

      根據(jù)《國務院辦公廳關(guān)于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，城市地下管線是指城市范圍內(nèi)供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等管線及其附屬設施。基礎設施建設中管線遷改工程的風險管理占據(jù)重要地位，本文從法律層面對主要風險類型進行分析并提出管理建議，供實務參考。

安全管理風險

（一）風險表現(xiàn)

      城市地下管理安全與人民生命及財產(chǎn)安全密切相關(guān)，從國務院到住建部等國家部委、各省市多次發(fā)文要求加強城市地下管線建設管理工作；在施工破壞地下管線事故處置過程中，施工單位難以免責。基礎設施工程因涉及地下管線遷改事項繁多，安全管理風險需引起高度重視。

1 建設單位將管線調(diào)查復核責任轉(zhuǎn)嫁給施工單位

      建筑法第四十條，建設單位應當向建筑施工企業(yè)提供與施工現(xiàn)場相關(guān)的地下管線資料，建筑施工企業(yè)應當采取措施加以保護。《建設工程施工合同示范文本（GF—2017—0201）》第2.4.3條規(guī)定，發(fā)包人應當在移交施工現(xiàn)場前提供地下管線資料，并對所提供資料的真實性、準確性和完整性負責。根據(jù)以上規(guī)定，建設單位應為管線現(xiàn)狀調(diào)查責任主體，但在具體項目中，建設單位往往通過合同約定明確其對提供資料的真實性不承擔任何責任，施工單位在施工前應履行復核義務，且承擔相應責任。

2 管線現(xiàn)狀調(diào)查難，但責任主體多在施工單位

    《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第三十七條、《武漢市城市管線管理辦法》第二十條等相關(guān)規(guī)定，管線權(quán)屬單位應提供管線現(xiàn)狀資料。但因部分項目地下管線占比高，很多管線施工年代久遠，想找到齊全的資料很困難，給前期遷改量調(diào)查帶來很多不便，且存在實際現(xiàn)狀與資料不符的情況。根據(jù)辦法規(guī)定，建設單位或施工單位在施工前應調(diào)查了解管線現(xiàn)狀，并應由權(quán)屬單位提供真實現(xiàn)狀資料。但實踐中，施工單位作為直接責任主體，往往被要求承擔管線現(xiàn)狀復核義務。如北京市住建委《關(guān)于進一步加強施工現(xiàn)場地下管線保護的通知》第二條規(guī)定施工單位承擔地下管線保護的直接責任，其中就包括“機械開挖前，必須進行人工探坑，并設置現(xiàn)場管線標識。在探坑范圍內(nèi)未找到管線資料標注的管線時，應立即停工報告建設單位，經(jīng)地下管線權(quán)屬單位和建設單位現(xiàn)場核實確認并補充相關(guān)資料或施工方案后，方可繼續(xù)施工?！痹擁椧?guī)定即將地下管線“情報”不準的重責壓在了施工單位肩上。

3 施工單位為管線施工安全管理的直接責任主體

      建筑法第四十五條規(guī)定，施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負責。實行施工總承包的，由總承包單位負責。分包單位向總承包單位負責，服從總承包單位對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)管理。根據(jù)該規(guī)定，施工單位為管線施工安全管理的直接責任主體。同時結(jié)合上述第 1、2條分析，部分省市關(guān)于管線管理的具體政策中，進一步強調(diào)了施工單位在施工前對管線現(xiàn)狀的復核義務。此外，各省市住建委也對施工單位具體責任作出明確規(guī)定，如北京市住建委《關(guān)于進一步加強施工現(xiàn)場地下管線保護的通知》第二條就規(guī)定了施工單位必須對相關(guān)機械操作人員和施工人員進行安全教育和安全技術(shù)交底，確保一線作業(yè)人員掌握和了解地下管線各項防護措施。

4 總包單位在實踐中被認定為安全管理主體

      在施工侵權(quán)案件辦理過程中，常出現(xiàn)項目無法準確界定總包單位、管線遷改分包單位、管線權(quán)屬單位之間的安全管理責任，具體如安全圍擋的維護責任主體是誰？管線土建施工過程中的安全防護責任主體是誰？管線安裝過程中的安全防護責任主體是誰？對于無法一次遷改的內(nèi)容，過程遷改結(jié)束后，針對那些裸 露在外的管線及施工場地，安全防護責任主體是誰？同時，因責任劃分不明確，容易出現(xiàn)管理盲點。司法實踐中，部分法 院認為總包施工范圍內(nèi)如無法證明具體施工主體的，由總包單位承擔安全管理責任。

（二）案例簡介

【案例1】
      某項目施工中損壞燃氣管線并引發(fā)燃氣泄漏事件，約2000居民用戶停氣。市經(jīng)信委、市建委、市安監(jiān)局以及區(qū)安辦對建設單位、總承包單位、施工單位進行約談告誡；區(qū)建設局責令項目停工整改，并依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對施工單位實施行政處罰；建設單位對施工總承包方實施違約處罰50萬元。

【案例2】
      如某項目按建設單位要求配合管線遷改單位破除路面鋪設鋼板，但未明確遷改完成后的后續(xù)維護責任主體，項目部及管線產(chǎn)權(quán)單位也未開展日常維護，后發(fā)生侵權(quán)糾紛，法 院認定總包單位為安全管理責任主體承擔相應責任。

（三）管理建議

1 高度重視管線現(xiàn)狀復核義務

（1）開工前及時與管線產(chǎn)權(quán)單位進行對接，查詢地下管線相關(guān)信息資料。

（2）施工前應采用物探、地勘等程序掌握地下管線鋪設的實際情況，做足準備后再施工。如北京市要求“機械開挖前，必須進行人工探坑，并設置現(xiàn)場管線標識”

（3）施工時按規(guī)定通知管線產(chǎn)權(quán)單位人員到現(xiàn)場旁站監(jiān)護。

2 高度重視總包安全管理責任

（1）嚴格履行對分包單位的安全交底義務。

（2）重視必須對相關(guān)機械操作人員和施工人員進行安全教育和安全技術(shù)交底，確保一線作業(yè)人員掌握和了解地下管線各項防護措施。

3 明確責任劃分

（1）分包合同內(nèi)約定分包單位的安全保障義務及違約責任，明確與分包單位間的安全管理界面劃分；實施過程中明確界定雙方安全管理范圍，固定場地移交時間節(jié)點，確保在發(fā)生侵權(quán)事故時，可通過追加具體施工單位，分擔風險。

（2）做好與權(quán)屬單位之間的責任劃分及場地移交，尤其是已施工完畢，但實際投入使用的工作面。

4 積極申報保險賠付

第三者責任險承保范圍包括保險期間內(nèi)，因發(fā)生與本保險合同所承保工程直接相關(guān)的意外事故引起工地內(nèi)及鄰近區(qū)域的第三者人身傷亡、疾病或財產(chǎn)損失。發(fā)生該類事故時，項目應及時確定是否在項目投保范圍，并按保險合同約定程序及時通知保險人，申報保險賠付。

合規(guī)風險

（一）風險表現(xiàn)


      主要體現(xiàn)在以下條款：

      道路交通安全法第三十二條，因工程建設需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架設、增設管線設施，應當事先征得道路主管部門的同意；影響交通安全的，還應當征得公安機關(guān)交通管理部門的同意。施工作業(yè)單位應當在經(jīng)批準的路段和時間內(nèi)施工作業(yè)，并在距離施工作業(yè)地點來車方向安全距離處設置明顯的安全警示標志，采取防護措施；施工作業(yè)完畢，應當迅速清除道路上的障礙物，消除安全隱患，經(jīng)道路主管部門和公安機關(guān)交通管理部門驗收合格，符合通行要求后，方可恢復通行。

    《武漢市城市管線管理辦法》第二十六條，開挖既有城市道路單獨進行管線建設的，城管部門在辦理占道挖掘許可手續(xù)之前，應當要求管線建設單位查明施工區(qū)域內(nèi)既有管線情況、制定管線保護措施、簽訂管線保護協(xié)議。與新（改、擴）建城市道路同步建設的管線工程，無需辦理占道挖掘許可手續(xù)，無需繳納占道挖掘修復費。

（二）管理建議


      項目進場后應及時辦理占道施工、交通疏解等手續(xù)，確保施工活動程序合法；尚未辦理手續(xù)前，應加強相關(guān)路段交通引導及安全保障措施，降低侵權(quán)事故發(fā)生概率。

（一）風險表現(xiàn)


      管線遷改因涉及管線產(chǎn)權(quán)單位，其帶有比較明顯的壟斷性，同時因管線現(xiàn)狀的不確定性、不可預見因素多，施工中總包單位很難全面把控工程的施工進度。但因管線遷改一般在施工合同范圍內(nèi)，并約定因管線遷改導致的工期風險由施工單位自行承擔。

（二）管理建議


1.項目實施過程中，應充分預判從摸排、設計到施工、驗收等階段時長及重點節(jié)點。具體參照《公司征遷管理實施細則（試行）》。

2.因管線遷改原因影響工期的仍應參照征地遷改影響工期辦理場地移交記錄表、移交前后影像記錄、固定開工報審施組場地需求時間及實際場地提供時間等關(guān)鍵信息，做好關(guān)鍵線路工期影響天數(shù)統(tǒng)計。

《中華人民共和國建筑法》

      第四十條，建設單位應當向建筑施工企業(yè)提供與施工現(xiàn)場相關(guān)的地下管線資料，建筑施工企業(yè)應當采取措施加以保護。

      第四十五條，施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負責。實行施工總承包的，由總承包單位負責。分包單位向總承包單位負責，服從總承包單位對施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)管理。

《建筑工程施工許可管理辦法》

      第十二條，對于未取得施工許可證或者為規(guī)避辦理施工許可證將工程項目分解后擅自施工的，由有管轄權(quán)的發(fā)證機關(guān)責令停止施工，限期改正，對建設單位處工程合同價款1%以上2%以下罰款；對施工單位處3萬元以下罰款。

      第十五條，依照本辦法規(guī)定，給予單位罰款處罰的，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員處單位罰款數(shù)額5%以上10%以下罰款。單位及相關(guān)責任人受到處罰的，作為不良行為記錄予以通報。

《建設工程施工合同示范文本（GF—2017—0201）》

      第2.4.3條，發(fā)包人應當在移交施工現(xiàn)場前向承包人提供施工現(xiàn)場及工程施工所必需的毗鄰區(qū)域內(nèi)供水、排水、供電、供氣、供熱、通信、廣播電視等地下管線資料，氣象和水文觀測資料，地質(zhì)勘察資料，相鄰建筑物、構(gòu)筑物和地下工程等有關(guān)基礎資料，并對所提供資料的真實性、準確性和完整性負責。

《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》

       第三十七條，建設單位在開工前，應當查明建設工程施工范圍內(nèi)地下燃氣管線的相關(guān)情況；燃氣管理部門以及其他有關(guān)部門和單位應當及時提供相關(guān)資料。

《中華人民共和國道路交通安全法》

       第三十二條，因工程建設需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架設、增設管線設施，應當事先征得道路主管部門的同意；影響交通安全的，還應當征得公安機關(guān)交通管理部門的同意。施工作業(yè)單位應當在經(jīng)批準的路段和時間內(nèi)施工作業(yè)，并在距離施工作業(yè)地點來車方向安全距離處設置明顯的安全警示標志，采取防護措施；施工作業(yè)完畢，應當迅速清除道路上的障礙物，消除安全隱患，經(jīng)道路主管部門和公安機關(guān)交通管理部門驗收合格，符合通行要求后，方可恢復通行。

《武漢市城市管線管理辦法》

       第二十條，建設單位開展既有管線調(diào)查時，相關(guān)管線權(quán)屬單位應當如實提供相關(guān)管線資料。

       第二十六條，開挖既有城市道路單獨進行管線建設的，城管部門在辦理占道挖掘許可手續(xù)之前，應當要求管線建設單位查明施工區(qū)域內(nèi)既有管線情況、制定管線保護措施、簽訂管線保護協(xié)議。與新（改、擴）建城市道路同步建設的管線工程，無需辦理占道挖掘許可手續(xù)，無需繳納占道挖掘修復費。




來源：中建三局法制先鋒
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